司法改革雜誌61期 特別報導：大家一起來寫憲法！

司法改革雜誌61期
特別報導：大家一起來寫憲法！
文/陳曼麗

出版者：財團法人民間司法改革基金會
出版日期：2006年4月25日


下載：大家一起來寫憲法！

21世紀憲改聯盟的第三版憲草（內閣制版本），目前在立法院連署中！

關心憲改的各界朋友：

在今年（2007年）的1月25日，21世紀憲改聯盟召開記者會，公布了最新的第三版憲法草案（包括總統制與內閣制版本），以及刊登憲法草案全文與說明的《台灣‧實憲》一書（記者會新聞稿請按此）。當時我們即主張，總統制與內閣制擇一而用，不要拼裝制；在廣納各界意見之後，我們決定支持內閣制版本，目前此案正在立法院尋求連署中。

以下連結即為內閣制版本說明及全部條文pdf檔，歡迎各界朋友點閱下載。（若無法瀏覽，請先至adobe網站下載adobe reader）

內閣制版本說明

內閣制版本條文



如欲瀏覽《台灣‧實憲》一書的其他內容、以及我們的總統制版本，請點選下面的連結：
《台灣‧實憲——來自草根的人民主張》

21世紀憲改聯盟對中央政府體制的看法：人民要一個權責相符、有效能的政府體制

人民要一個權責相符、有效能的政府體制

21世紀憲改聯盟對於總統制、內閣制、雙首長制的看法


總統制、內閣制、雙首長制的制度說明

內閣制和總統制可以說是現代民主政治中最常被提到的兩種民主運作模式，但兩者的理論卻是相對，運作方式也不同。

內閣制之國家元首無實權，其實權在由國會多數黨所推出之閣魁與其內閣。內閣制的總理及部長必須對國會負責，若無法獲得國會的信任，則會經由不信任案的通過而下台，以英國與德國為例。總統制政體中，政府首長是由人民直接選出，並直接向選民負責，無需對國會負責，目前世界實行總統制最成功的是美國。

至於雙首長制的形成是歷史之偶然，可以說是法國為戴高樂量身打造的，為解決政治危機特別強化行政權。但雙首長制運作要順利必須能夠順利自動換軌，需要優良的民主文化和憲政傳統作為根基，台灣兩者都還待加強。


內閣制

特色

1.國家元首為虛位，真正掌理行政部門的行政首長為首相或總理。

2.先由人民選出國會議員，再由國會的多數黨之黨魁組閣，閣員由黨魁任命，人民並不直接選舉閣揆。

3.沒有政黨過半時，由席次最多的政黨組閣，它可以與他黨聯合組成聯合政府，有時候由於無法談妥條件或因意識型態差距過大，也有少數政府組閣之情況。

若我國實行此制度的優點

1.議會制內閣制行政立法衝突解決機制充份，可以透過聯合政府的方式來降低少數政府之機會。不過根據Strom(1990)之統計，世界上仍有三分之一的情況，為少數政府執政。

2.一般內閣制國家反對黨在國會通常會組成影子內閣，所以在擔任反對黨期間已經對相關部門的事務與議題相當瞭解，執政時已有豐富的政治經驗，不似總統制的總統以及其閣員可能是政治的新面孔，缺乏經驗。

3.若有單一政黨組成多數內閣，將有利政治穩定，且政治效率將會提高。由於內閣制行政與立法是一體的，控制多數黨等於控制國會，立法效率相當高。

若我國實行此制度可能會面臨到的問題

1.總統將為虛位元首，僅具有「象徵性」國家元首地位而無實權。在強人政治傳統下，總統掌握有實權，再加上總統直選後，內閣制之設計似乎偏離台灣現實政治與政治文化、偏離人民對總統角色的期待。若總統仍維持現行直選方式，很難使總統完全虛位；然而若將總統選舉改為間接選舉，在實施三屆總統選舉之後，如何來說服人民無需選舉總統？

2.目前我國面臨國家內憂外患的情勢，須要一位國家元首的領導，以利國家統合與政局穩定，如果元首是虛位的就無法扮演此種角色。

3.大家所擔心的獨裁的問題，在內閣制國家更可能發生，因為內閣控制多數黨，多數黨控制國會，行政與立法合一，內閣可以毫無顧忌的為所欲為，特別是有單一政黨獲得國會過半的席次時，內閣擁有國會絕對多數之支持，要通過任何法律並不困難。然而英國的多數黨並未利用此種優勢來打壓反對黨，不管任何政黨在朝，皆能適度地尊重少數的權利與遵守遊戲規則，不以國會多數來壓迫少數。台灣有無健全的政黨政治、對遊戲規則之尊重與對反對黨的容忍的政治文化，是我們思索朝向此制必須考慮的問題。

4.國會多數黨就是內閣總理，欠缺行政與立法之制衡，因此需尋找其他類型之制衡模式來為填補，如良好之執政黨與在野黨之理性制衡、中央與地方法制化之相互制衡、還有官僚體系中常任文官對政務官在國家政策之延續與穩定上之制衡等制度之健全。在此方面之制度在台灣仍未臻健全。

5.有不少內閣制國家並無單一政黨過半，必須組織聯合內閣，然而聯合內閣常發生入閣的小黨藉此要脅各種職位與特權，大黨為讓內閣得以延續，必須忍氣吞聲，否則便立刻倒閣。另外，多黨執政亦容易產生權責不清的情況。

6.在大部分內閣制國家政府閣員皆為國會議員，形成參政最主要甚至是唯一的途徑就是競選國會議員。從政治甄選的角度而言，總統制較能廣徵天下豪傑進入政府，而內閣制在此方面的途徑較為狹隘。尤其是，以目前國會議員的素質，國人恐怕要擔心由這些人組閣將如何治國？

7.與大部分內閣制國家相比，立委席次過少。自下屆立院開始，立委將僅剩113席，由於多數黨組閣，因此多數黨的立委將成為閣員，因此可能會有半數的立委將成為部長或常務次長，在此種情況下，執政黨幾乎沒有什麼選擇。若是走向內閣制，立委席次須恢復到225席，甚至更多。


總統制

特色

1.總統既是國家元首，也是政府行政首長，不似內閣制國家此兩種角色是分開的。

2.總統制強調的是權力分立，總統與國會分別由選民選出，各自向選民負責，具有學者所稱的「雙重正當性」的特性。

3.強調行政與立法的分權與制衡，因此將來總統與各部會首長將不會出席立法院報告施政方針與接受質詢，國會不能倒閣，總統也不能解散國會。

若我國實行此制度的優點

1.符合傳統人民對總統角色的期望，特別是總統直選之後，「虛位」的總統是一般選民較難以接受的。換言之，總統制可以讓總統的權責合一。

2.總統制的國家元首(head of state)與政府首長(head of government)屬同一人，並無內閣總統、首相、或行政院長。總統不僅是具有實權的政府首長，同時也是代表國家的象徵性領袖。行政權集中，利於台灣特殊內憂外患情勢下之政治領導。

3.總統任期固定，政府存續穩定，只有在選舉失利或者是被彈劾，才可能讓他下台，不會因為經常倒閣而短命。另外，總統角色定位清楚，無雙首長間權責不清之問題。

若我國實行此制度可能會面臨到的問題

1.由於原始憲法較傾向責任內閣制，因此需大符修憲，特別是憲法第四章總統、第五章行政權部份以及行政院向立法院負責的條文皆需做根本的變革。

2.反對總統制者擔心權力集中於總統將造成總統獨裁，因此須要強有力的國會監督，包括提升立委的專業能力，以與總統相抗衡。

3.立法院將會獲得新的權力，如調查權、人事同意權、聽證權，但是立委將失去質詢權。有人擔心擁有調查權的國會是否會濫用此權力。

4.我國在某些方面之國家運作傾向內閣制之以國會為重心之設計，如法律保留、國會保留、憲法第63條立法院有議決列舉及其他國家重要事項之權，如果未適度建立行政與立法分權觀念，在受國會杯葛時，國家重要政策將會無法順利推展。

5.行政立法衝突解決機制不足。當總統對於國會通過的法案不滿意時，只有使用否決權，國會必須以絕對多數的三分之二方能推翻總統之否決。然而過度的使用否決權容易造成行政與立法部門的對立或形成僵局。

6.由於總統與國會議員皆由選民直接選舉，因此會產生總統所屬政黨與國會多數黨不一致之「分立政府」的型態。在此情況下，其實施之條件必須是黨紀鬆弛，否則總統所主導之法案便難以過關，以致形成僵局。

Constitutional Reform Alliance

You have a role to play…

You are invited to join an endeavor with far-reaching implications -- constitutional reform movement spearheaded by the Constitutional Reform Alliance in Taiwan.

Since September 20 of 2005, more than 50 grassroots NGOs -- representing professionals, judicial reform bodies, environmental entities, business associations as well as labor, social, religious, gay rights, woman’s rights and minority groups – have joined the Alliance in order to pursue a joint aspiration to make the Constitution suitable for Taiwan.

We have a dream…

We have a dream that our children will one day live in a nation where they have a efficient and accountable government and enjoy a life in which all different groups can live together in peace.

Mission statement

To speed up constitutional reform by involving the citizenry.

To maintain a public forum for on-going debates.

To come up with persuasive arguments for the cause.

Our action plan for 2006

The Alliance has compiled a white paper to convey our proposals for provisions on human rights to be included in the constitution and a desired constitutional framework. Throughout 2006, we intend to engage the public in active discussions at various forums to clarify issues and implementation approaches.

Everyone should be involved

Contrary to some elitist thinking that constitutional reform is a highly sophisticated undertaking and only the top-echelon intelligentsia is qualified to participate, we believe every citizen is entitled to a voice as each of their lives are directly deeply impacted by the contents of the Constitution.

Our organization

The secretariat conducts day to day operation following instructions from executive committee. The committee is divided into three teams for reform proposal formulation, information dissemination and advocacy respectively.

Proposal Formulation Team：

responsible for collecting and studying related literature of constitutional reform including the experiences of other countries; inviting members of the Alliance to discuss the issues involved; and suggesting constitution drafts.

Information Dissemination Team：

responsible for laying a solid foundation of constitutional education through a series of lectures, seminars, workshops, citizen meetings; publishing books, and pamphlets, etc, ; using internet media or newspapers to reach the goal of discussions, dialogues, or to create a common understanding.

Advocacy Team：

responsible for mobilizing people. Once the draft of constitutional reforms is completed, they will push for legislative support and prompt the lawmaking.


Chairman：Prof. Allen Y. Houng (Executive Director of Taipei Society)

Chairman of Proposal Formulation Team：Prof. Chen Ci Yang

Chairman of Information Dissemination Team：Chen Man Li

Chairman of Advocacy Team：Ji Hui Rong

Spokesman：Prof. Huang Yu-Lin (Director of Taiwan Peace Foundation)

Secretary General：Lin Hsin-Yi

〔記者彭顯鈞、蘇永耀／台北報導〕由民進黨立委尤清等人擬具的內閣制與總統制兩個修憲版本提案，已展開連署提案的動作，儘管國民黨主席馬英九三令五申嚴禁黨籍立委參與修憲連署及提案，但據了解，已有藍軍立委參與連署，支持推動修憲。

據指出，對於修憲提案的連署，多數立委仍在觀望，尤清表示，「多數人既期待又怕受傷害」，能否完成修憲案的連署，下週將是「黃金週」。

跨黨派立委推動修憲的動作，並未因國民黨修憲派立委延長戰線而停止，而是由綠營立委吹響衝鋒的號角；尤清擔任民進黨團憲改小組召集人，擬具總統制與內閣制兩個修憲版本後，送交民進黨團，但黨團不願處理，因此，跨黨派立委已將這兩個版本交付相關立委展開連署作業。

據指出，兩個版本都有人連署，主張立委席次增為一六四席內閣制版本的人數較多，包括已下達反修憲指令的國民黨立委均有人參與連署，一旦達到五十六人的成案門檻，就將正式提出。

尤清表示，他呼籲大家不要在國會席次上思考，而應關注政府體制問題，如果大家支持總統制，國會維持一一三席就沒有問題。

另外，積極推動憲改的民間團體「廿一世紀憲改聯盟」昨在立院召開記者會表示，如果台灣要走向內閣制，那聯盟所提憲改草案將主張國會改參、眾兩院相互制衡，其中參院五十席、眾院兩百三十席，各有一定權限，避免單一國會獨大專斷。

同時，鑑於內閣制國家可能因經常倒閣而政局不穩，將參照德國基本法增列「建設性倒閣」條文。根據相關規定精神，國會若有意倒閣，必須一併提出內閣總理人選。

本文原載於20060505自由時報

2006/05/04第二版：21世紀憲改聯盟憲改草案

現行憲法與憲盟草案的比較


























下載：21世紀憲改聯盟憲改草案第二版

2006/04/25第一版：21世紀憲改聯盟憲改草案

21CRA憲改草案的十項特色

憲盟版第一版的憲改草案，目前在中央體制部分由於兩方意見僵持不下，且各有優缺點，所以暫時採內閣制、總統制兩案併陳的方式。以內閣制為例，總共有124條條文，依序分章為「人權」、「國家」、「中央與地方關係」及「憲法的修改與施行」四個部分。而在總統制部分，則是扣掉「內閣及總統」這兩部分的條文，加上總統制的總統部分的27條條文，共122條。


1.人權優先及人權深化
2.主權問題需要深入討論
3.拋開包袱和框架，創新的憲改思維
4.採兩院制的好處
5.誰來當我們的國家元首？
6.司法的部分
7.考試及監察權該往哪裡去
8.原住民專章精神之落實
9.修憲門檻應該如何取得平衡
10.法理嚴謹V.S民間生命力

下載：21世紀憲改聯盟憲改草案第一版

941210第一版 人權清單

壹、人權總則

一
人性尊嚴及價值不可侵犯，國家具有尊重及保護人性尊嚴及價值之義務。人民有維護其人性尊嚴之權利，但以不侵害他人權利或不違反自由民主憲政秩序為限。

二
我國人民在法律上一律平等，不得因性別、種族、語言、血統與宗教信仰及政治見解而受歧視或享有特權。

三
人權主體(包括：自然人<包括胎兒、胚胎及外國人>、法人、非法人團體之人權)

四
人權之效力（包括：不可侵犯性、永久性及防禦性；人權直接拘束立法、行政、司法以及其他一切國家權力；人權在私人間之效力；憲法價值秩序之決定）

五
人權行使之原則（努力維持與不得濫用）

貳、平等權（法律上平等、不合理差別待遇之禁止、優惠性差別待遇之實施、性別平等、族群平等）

參、自由權

一
個人生命與身體自由不可侵犯。

二
人民有居住及遷徙之自由。

三
人民有言論、學術、出版及傳播意見之自由，應受國家之保障。

四
人民有集會遊行與結社之自由。

結社之目的或活動違反刑法或憲法秩序及國際協定者，應禁止之。

五
人民秘密通訊之自由。

六
信仰與良心之自由及宗教與思想表達之自由不可侵犯。

七
婚姻與家庭應受國家特別保護。（結婚、家庭為中性之概念，不以一夫一妻為限，應包含同性婚姻、家庭之保障）

父母有撫養與教育子女之權利與義務(包括父母對子女教育之學校選擇權與宗教及道德教育選擇權)。

八
人身自由：不受任意逮補拘禁審問處罰之權、不受刑求酷刑及虐待之權、不受奴隸及強制工作之權、選擇國籍之自由、健康與生育自主、性自主。

九
私領域不受侵犯之自由：隱私權、資訊自決權。

十
內在精神自由：政教分離原則、藝術自由、學習者之充分發展權、正常生活權、免被欺騙權、拒絕教唆權。

十一
外在精神自由：包括新聞自由、事前檢查的禁止、接受資訊之自由、語言使用自由、私人興學自由、接近使用媒體權。

十二
經濟自由：包括財產權、職業自由、營業自由。

肆、社會權（觀察各國憲法發展之歷程，多半可以知悉若憲法僅單純保障人民之自由權，而未保障人民之基本生活條件時，人民將有因基本生活條件之欠缺，而不得不犧牲自身之自由以換取生活條件之滿足，若此則前述自由權之保障將形同具文。）

一
人民之生存權，應予保障。

人民有選擇職業及工作之權利，職業之經營得由立法規定之。

財產權及繼承權應受保障，其內容與限制得由法律規定之。財產權之行使與徵收應有利於公共利益。

二
人民受教育之權利應受保障。(免費之基本教育、教育場所之選擇權)

三
勞動權：包括組織工會權、團體協商權、爭議權。

四
休閒權：享有休閒之權利。

五
文化生活權：參加文化生活、欣賞藝術及享受科學成果之權。

六
健康權：生理及心理健康之照顧與服務權。

七
資訊權：知的權利、資訊公開請求權。

伍、集體性權利(和平權、環境權、使用母語權、原住民人權、平埔族群人權、兒少人權、老人人權、身心障礙者人權(消除環境歧視)。)

陸、參政權（包括國民年滿十八歲享有參政權）

一
選舉、罷免、創制及複決之參政權利應受保障。

二
人民有依法參加考試及擔任公職之權利。

三
被選舉權

柒、程序基本權

一
人民有個別或聯合他人向國家提出請願、訴願及訴訟之權利。

二
請願權、訴願權、訴訟權

三
正當法律程序(包括刑事證據之取得，有違正當法律程序者，應排除之)

四
不受軍事審判、法院公正組織、法定聽審權、公開公平迅速審判、犯罪嫌疑人受明確告知權(所犯罪名、所犯法條及其他法定訴訟權利)、無資力者免費獲得辯護人協助權。

五
無罪推定原則、罪刑法定主義、處罰法定主義、一事不二罰原則、不自證己罪權

捌、概括性之人權條款

凡人民之其他自由及權利，彰顯人性尊嚴者並不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。

21世紀憲改聯盟簡介

21世紀憲改聯盟，邀請大家一起來寫憲法！
快樂憲改‧全民參與
～憲改由人民自己作主，將人權思想完整入憲，將國家體制釐清…

21世紀憲改聯盟的成立
2005年9月20日，由中華民國律師公會全國聯合會、民間司法改革基金會、全國產業總工會、台灣法學會、台灣婦女團體全國聯合會、台灣環境保護聯盟、台灣和平基金會、澄社、國際青年商會中華民國總會、國際獅子會台灣總會等十個團體發起，21世紀憲改聯盟正式召開記者會宣佈成立。
21世紀憲改聯盟目前有超過50個以上的團體加盟，並且涵蓋了原住民、婦女、青少年、同志、環保、勞工、商業、農業、法學、人權、文化…等等專業領域，加盟團體也持續增加中。

為什麼要推動憲政改革？
因為我們對這個國家的未來還有夢…
現行憲法所規定的中央政府體制混亂，造成行政院與立法院權責不清，嚴重影響政府效能，直接導致政府在民生問題上的施政成效不彰，一般公民的生活因此大受影響。我們有必要修改中央政府體制，使行政、立法與司法權責分明，以杜絕惡質的政黨鬥爭。
在保障人權方面，現行憲法對保障人民的福利、教育、生活環境各方面都有所不足。婦女權益、原住民自治問題、社會正義問題等也都有待強化或改革。這些議題都與人民生活息息相關。有人說憲改是政治問題，與民生無關，這是錯誤的說法。憲改會影響我們的生活，如果我們不關心憲改，就會失去自己決定生活方式的機會。
我們對這個國家還有夢。我們相信所有的人民值得享有一個更好的生活。我們期待可以藉由公民運動來釐清問題、凝聚共識，共同推動憲改，以改善政府體制、落實新世紀的人權觀，甚至於推動台灣社會價值的重建。

大家寫憲法，憲改需要全民發動！
修憲還是制憲？總統制還是內閣制？那些人權主張應該入憲？憲改的進程何時完成？
憲政改造的方向與內涵是什麼？憲改，改不改？應該人民說了算！
目前修憲程序需要四分之三立法委員同意，二分之一全體公民數公投贊成，才能通過修憲案。這種修憲門檻，容易造成政黨依循立法院的密室協商、政治分贓。因此憲改若非全民高度共識，是很難推動的，憲改品質真是堪慮。政府不能夠依循辦選舉的作業方式來辦理憲改公投，否則人民可能連公投案的政策內涵都搞不清楚，還奢談什麼制定政策、決定自己的生活方式，和決定國家的未來呢？
憲改絕對不是政黨、法學專家，或是所謂「政治菁英」的專利。要防止政黨、政客和立法院片面、粗魯地決定我們的未來，我們籲請所有的公民一起來參與憲政改造運動，才能役使政黨及政治人物服從民意，依照全民的共同意志來描繪國家發展願景。

21世紀憲改聯盟當前的工作計畫
21世紀憲改聯盟預計2005年12月，整合各團體意見提出人權訴求及憲法架構。預計2006年一整年的時間，和一般民眾對話，凝聚全民共識；但同時我們也會進行學者論壇、憲改俱樂部、巡迴演講、種籽教師、律師對談、憲普書籍的出版、電子報、網站建置等等方式，讓2006年成為憲改討論的重要一年，也讓社會大眾針對憲盟所提出的憲改架構，批評及提意見。憲盟不預設立場，會運用公民審議方式，再一次整合意見、進行倡議，然後再提出一個或數個憲法版本。

21世紀憲改聯盟的立場
建構討論平台，推動由下而上的全民憲改運動。
融匯廣大的社會參與，形成民間的憲改論述。
與各民間團體、朝野保持等距、友善與良性的對話關係。

21世紀憲改聯盟的組織架構
一、論述資料組：
蒐集並研究憲改相關文獻、資料、各國憲改經驗。邀集各界討論各憲改議題、提出憲改草案。
二、教育傳播組：
從事基礎紮根的憲政教育工作，藉由舉辦演講、座談會、工作坊、公民會議；或者是出版書籍、手冊等工作；運用網路、電子、平面媒體，達到討論、對話，及凝聚憲改共識的目標。
三、行動策略組：
負責規劃及組織動員，並於民間憲改版本完成後，進行社會倡議及立法推動的工作。