21世紀憲改聯盟對中央政府體制的看法：人民要一個權責相符、有效能的政府體制

人民要一個權責相符、有效能的政府體制

21世紀憲改聯盟對於總統制、內閣制、雙首長制的看法


總統制、內閣制、雙首長制的制度說明

內閣制和總統制可以說是現代民主政治中最常被提到的兩種民主運作模式，但兩者的理論卻是相對，運作方式也不同。

內閣制之國家元首無實權，其實權在由國會多數黨所推出之閣魁與其內閣。內閣制的總理及部長必須對國會負責，若無法獲得國會的信任，則會經由不信任案的通過而下台，以英國與德國為例。總統制政體中，政府首長是由人民直接選出，並直接向選民負責，無需對國會負責，目前世界實行總統制最成功的是美國。

至於雙首長制的形成是歷史之偶然，可以說是法國為戴高樂量身打造的，為解決政治危機特別強化行政權。但雙首長制運作要順利必須能夠順利自動換軌，需要優良的民主文化和憲政傳統作為根基，台灣兩者都還待加強。


內閣制

特色

1.國家元首為虛位，真正掌理行政部門的行政首長為首相或總理。

2.先由人民選出國會議員，再由國會的多數黨之黨魁組閣，閣員由黨魁任命，人民並不直接選舉閣揆。

3.沒有政黨過半時，由席次最多的政黨組閣，它可以與他黨聯合組成聯合政府，有時候由於無法談妥條件或因意識型態差距過大，也有少數政府組閣之情況。

若我國實行此制度的優點

1.議會制內閣制行政立法衝突解決機制充份，可以透過聯合政府的方式來降低少數政府之機會。不過根據Strom(1990)之統計，世界上仍有三分之一的情況，為少數政府執政。

2.一般內閣制國家反對黨在國會通常會組成影子內閣，所以在擔任反對黨期間已經對相關部門的事務與議題相當瞭解，執政時已有豐富的政治經驗，不似總統制的總統以及其閣員可能是政治的新面孔，缺乏經驗。

3.若有單一政黨組成多數內閣，將有利政治穩定，且政治效率將會提高。由於內閣制行政與立法是一體的，控制多數黨等於控制國會，立法效率相當高。

若我國實行此制度可能會面臨到的問題

1.總統將為虛位元首，僅具有「象徵性」國家元首地位而無實權。在強人政治傳統下，總統掌握有實權，再加上總統直選後，內閣制之設計似乎偏離台灣現實政治與政治文化、偏離人民對總統角色的期待。若總統仍維持現行直選方式，很難使總統完全虛位；然而若將總統選舉改為間接選舉，在實施三屆總統選舉之後，如何來說服人民無需選舉總統？

2.目前我國面臨國家內憂外患的情勢，須要一位國家元首的領導，以利國家統合與政局穩定，如果元首是虛位的就無法扮演此種角色。

3.大家所擔心的獨裁的問題，在內閣制國家更可能發生，因為內閣控制多數黨，多數黨控制國會，行政與立法合一，內閣可以毫無顧忌的為所欲為，特別是有單一政黨獲得國會過半的席次時，內閣擁有國會絕對多數之支持，要通過任何法律並不困難。然而英國的多數黨並未利用此種優勢來打壓反對黨，不管任何政黨在朝，皆能適度地尊重少數的權利與遵守遊戲規則，不以國會多數來壓迫少數。台灣有無健全的政黨政治、對遊戲規則之尊重與對反對黨的容忍的政治文化，是我們思索朝向此制必須考慮的問題。

4.國會多數黨就是內閣總理，欠缺行政與立法之制衡，因此需尋找其他類型之制衡模式來為填補，如良好之執政黨與在野黨之理性制衡、中央與地方法制化之相互制衡、還有官僚體系中常任文官對政務官在國家政策之延續與穩定上之制衡等制度之健全。在此方面之制度在台灣仍未臻健全。

5.有不少內閣制國家並無單一政黨過半，必須組織聯合內閣，然而聯合內閣常發生入閣的小黨藉此要脅各種職位與特權，大黨為讓內閣得以延續，必須忍氣吞聲，否則便立刻倒閣。另外，多黨執政亦容易產生權責不清的情況。

6.在大部分內閣制國家政府閣員皆為國會議員，形成參政最主要甚至是唯一的途徑就是競選國會議員。從政治甄選的角度而言，總統制較能廣徵天下豪傑進入政府，而內閣制在此方面的途徑較為狹隘。尤其是，以目前國會議員的素質，國人恐怕要擔心由這些人組閣將如何治國？

7.與大部分內閣制國家相比，立委席次過少。自下屆立院開始，立委將僅剩113席，由於多數黨組閣，因此多數黨的立委將成為閣員，因此可能會有半數的立委將成為部長或常務次長，在此種情況下，執政黨幾乎沒有什麼選擇。若是走向內閣制，立委席次須恢復到225席，甚至更多。


總統制

特色

1.總統既是國家元首，也是政府行政首長，不似內閣制國家此兩種角色是分開的。

2.總統制強調的是權力分立，總統與國會分別由選民選出，各自向選民負責，具有學者所稱的「雙重正當性」的特性。

3.強調行政與立法的分權與制衡，因此將來總統與各部會首長將不會出席立法院報告施政方針與接受質詢，國會不能倒閣，總統也不能解散國會。

若我國實行此制度的優點

1.符合傳統人民對總統角色的期望，特別是總統直選之後，「虛位」的總統是一般選民較難以接受的。換言之，總統制可以讓總統的權責合一。

2.總統制的國家元首(head of state)與政府首長(head of government)屬同一人，並無內閣總統、首相、或行政院長。總統不僅是具有實權的政府首長，同時也是代表國家的象徵性領袖。行政權集中，利於台灣特殊內憂外患情勢下之政治領導。

3.總統任期固定，政府存續穩定，只有在選舉失利或者是被彈劾，才可能讓他下台，不會因為經常倒閣而短命。另外，總統角色定位清楚，無雙首長間權責不清之問題。

若我國實行此制度可能會面臨到的問題

1.由於原始憲法較傾向責任內閣制，因此需大符修憲，特別是憲法第四章總統、第五章行政權部份以及行政院向立法院負責的條文皆需做根本的變革。

2.反對總統制者擔心權力集中於總統將造成總統獨裁，因此須要強有力的國會監督，包括提升立委的專業能力，以與總統相抗衡。

3.立法院將會獲得新的權力，如調查權、人事同意權、聽證權，但是立委將失去質詢權。有人擔心擁有調查權的國會是否會濫用此權力。

4.我國在某些方面之國家運作傾向內閣制之以國會為重心之設計，如法律保留、國會保留、憲法第63條立法院有議決列舉及其他國家重要事項之權，如果未適度建立行政與立法分權觀念，在受國會杯葛時，國家重要政策將會無法順利推展。

5.行政立法衝突解決機制不足。當總統對於國會通過的法案不滿意時，只有使用否決權，國會必須以絕對多數的三分之二方能推翻總統之否決。然而過度的使用否決權容易造成行政與立法部門的對立或形成僵局。

6.由於總統與國會議員皆由選民直接選舉，因此會產生總統所屬政黨與國會多數黨不一致之「分立政府」的型態。在此情況下，其實施之條件必須是黨紀鬆弛，否則總統所主導之法案便難以過關，以致形成僵局。