20060525蘋果日報：修憲正當性與內容規劃

修憲正當性與內容規劃



■周陽山

邇來，針對「第七次修憲」進行另一次修憲的擬議再起，立即引發了國人的爭論與反彈。尤其是有關立委人數的調整方案（自113席擴增為164席或200席），更引發了「自肥」的爭擾。其實，立委席次的多寡本來就是一個值得探討的問題，以目前社會輿論與政治生態分析，只要本屆（第六屆）立委不藉「自利」動機擴增下屆（第七屆）的立委名額，而且在修憲條文中明文規定，立法院自第八屆起改為「若干人」，就無所謂的「自肥」問題。

一般而言，中型民主國家（人口在6000萬人以下，1000萬人以上），多以「每十萬國民中產生一位國會議員」作為國會員額的規劃基準。



我們且以下列幾個人口與中華民國（台澎金馬地區）較近的案例作一比較：


(1)
澳大利亞，人口2009萬，國會採兩院制，共226席。(2)比利時，人口1036萬，國會採兩院制，共221席。(3)荷蘭，人口1640萬，國會採兩院制，共225席。
(4)智利，人口1598萬，國會採兩院制，共168席。

由此看來，第七次修憲將立法委員名額自225席裁減為113席實顯不足。若能在第八次修憲將其改回164席（即第三屆名額）或增加為200席，並規定自第八屆立委（預定在民國一百年改選）方才適用。此應屬負責任，且合乎國際民主先例之修憲舉措。



立委兼部長須共識



至於選舉制度應如何配合修正，原則上在憲法中只應決定其基本架構，至於細節應另以法律定之。第七次修憲中將立委總額中之七成（共79席）列為「地區席次」，三成（共34席）列為「政黨比例代表名單」，明顯失衡，且對小黨非常不公平，茲建議基於德國選制之成功經驗，將其分為兩部分：

(1)立委總額調整為二百席，則其中一半（即一百席）由地區依人口比例選出，每一地區產生一席（每縣市至少有一席）。(2)政黨比例代表名額亦為一百席，包括「全國不分區」和「僑居國外國民」兩部分。(3)至於原住民代表名額，包括「山地」和「平地」兩部分，則由第一項「地區」中選出，各為四席，共計八席。



在上列的建議中，係採取第七次修憲時「單一選區兩票制」的基本精神，但其中名額分配則採取德國式名額各半的設計，並未採納最近有關「中選區多席次」的新建議。

若要將「半總統制」或「雙首長制」修正回原先的「議會內閣制」，在修憲技術上並不困難。基本上，應恢復下列三項機制：

(1)修改增修條文第三條（有關行政院之規定），恢復憲法第五十七條之規定，行政院長應經立法院同意產生。亦即恢復立法院對行政院之「閣揆同意權」。(2)修改增修條文第二條（有關副署權之規定），總統發布行政院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令，以及解散之立法院之命令，「須經行政院長之副署」。亦即恢復行政院長的完整「副署權」。(3)修改增修條文第三條（有關「覆議」之規定），恢復憲法第五十七條之規定，「立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之。行政院對於立法院之決議，得經總統之核可，移請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原決議，行政院長即應接受該決議或辭職。」此外，對於法律案、預算案、條約案之覆議，亦應比照之，「覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院長應即接受該決議或辭職。」

至於立法委員是否得兼任政務官的問題，若有共識，改為「得兼」自無不可；但若維持現規定，「不得兼任」，亦無礙「議會內閣制」之精神。歐洲之議會制國家，如荷蘭等，即規定國會議員「不得兼任」部長，足見「議員兼任部長」，並非議會內閣制必然之要件。

當然，重建「議會內閣制」並不只是一個單純的修憲問題，真正的「行憲」與「實踐」，才是未來成敗之關鍵。



（作者為中國文化大學中山所教授兼所長，美國哥倫比亞大學政治學博士）



本文原載於20060525蘋果日報A17版