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20060525蘋果日報:國安報告凸顯憲政困境

國安報告凸顯憲政困境

■林濁水

國安會幾天前公布了政府有史以來第一份「國安報告」。國安會公布時強調這份報告是由總統召集,有「法律拘束力」。 在我國有法律拘束力的應只有立法院通過的法律,因此國安會的說法把大家嚇了一跳,第二天國安會更正說,法律拘束力是口誤,應該是「法定拘束力」。問題是,也沒有人知道什麼叫「法定拘束力」。如照國安會的說法就是政府各部門的施政要依照國安報告的意思,那麼報告正確的定位應該是「政策綱領」而具有「政策的拘束力」比較恰當。但若要有政策拘束力,我認為發表的國安報告仍欠一道手續,就是送到行政院由行政院會通過,然後由總統正式發布。阿扁總統對這說法可能很不以為然,他恐怕會認為我總統批准的文件,竟然要送到行政院會通過,哪有這回事,問題是,規矩就是這樣,如李登輝前總統搞了一個不三不四的「國統綱領」,為了讓他具有政策綱領的效力,李前總統都鄭重其事地送到行政院會通過,這些規矩不管總統喜不喜歡,憲法是這樣明白地規定。

由國安會來擬定「國安報告」作為國家有「法定拘束力」的政策綱領,那麼行政院豈不成為國安會的執行院,而國安會成了國家最高決策機關?這實在是怪里怪氣,但這也點出扁政府的憲政困境。



即興決策無法整合

國安會說,有國安報告,政府各部門施政才有整合性的總體方向,不致於各行其是。就這一點來說,國安報告可以說是政府比較長期的戰略綱領,且不論是否應由國安會提出,單就戰略綱領而論,扁政府要到了執政六年後才提出,實在是晚得可以了。早在2002年,我擔任民進黨政策會執行長時就建議兼任黨主席的總統要規劃施政戰略綱領,可惜毫不被重視。而如今光有中長期施政綱領還是不夠的,這個戰略大方向能不能真正管用,還要有一個決策機關隨時來因應處理。這個機關,在跟我國的體制約略相近的法國,就是國安會所說的總統主持的部長會議。我國在修憲時由於被國師李鴻禧痛批為在製造總統擴權的「袁世凱制」,所以總統主持部長會議的權力在修憲時就被拿下來了,這就造成了今天在中央決策時的嚴重憲政缺陷。這缺陷在李登輝總統時問題不大,因為李本身是屬強人,而當時國民黨,黨的力量同樣十分強大。國民黨的中常會便完全彌補了缺少法式部長會議的憲政缺陷。

阿扁總統六年來早期組了包含黨、政、黨團領袖在內的九人小組,廢了以後又兼任黨主席,主持由閣揆、重要黨籍部長和黨團總召在內的中常會,等到辭去黨主席,又有府、院、黨、黨團領袖的政策協調會,這些機制如好好運作,多少也能扮演李前總統時國民黨中常會的功能,但扁卻一再強調這些會對政府不能與問決策。這使整個黨的體質很奇怪,在黨員屬性上,仍然有遠比國民黨強的民主性格,但在最高決策方面又遠比李前總統時的國民黨還不民主。這種決策模式有利於總統的單線領導,即興決策而其代價則是政策無法整合。決策機制付之闕如,洋洋灑灑的「國安報告」再好,終不免流於各個部門各自表述,無法解決問題。

最後,扁遇到的憲政體制缺憾,李能解決,並不表示將來國民黨執政可以依李的樣畫好葫蘆,因為今之馬非李,今之國民黨也非舊黨,今之政治環境更與昔不同,要解套,恐怕非修憲無以為功。



本文原載於20060525蘋果日報A17版


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