20060803蘋果日報 ：二論內閣制


二論內閣制 ◎林濁水


無論民進黨是為了防呂而不願扁下台，或是要以黨政合議取代扁一人領導，把政府重大施政、人事拿到中常會來討論，都受批評，後者有人認為回到國民黨以黨領政的時代，民進黨進退維谷了。

假使我們行使內閣制這兩件事都將迎刃而解，因為首先內閣制一旦總理失去領導能力，他的黨很快的就會推出繼任人選，就像最近英國布萊爾首相，在黨的壓力之下，不得不承諾明年提早下台，不能做完剩下的四年任期。而繼任的，將是最有實力、大家認為最適任的布朗，情勢明朗，沒有防不防呂的問題。



以貫徹黨紀領導國會

大家會防呂，一則因為她不符合黨內眾望又無實力，大家擔心將來一旦繼任是否有能力領導政府，二則她的行事風格太不符合常軌，完全不可預料，例如在代理黨主席短短的期間，就使得整個黨雞飛狗跳；又如在大家為陳總統陷入家庭弊案而愁眉苦臉時，只有她一人滿面春風地積極出現在各種場合，都很奇怪。

她實力不足以領導，被挑選為副總統是被認為可和扁互補，強調男女共治，以求勝選，而不是扁考慮自己一定做不完任期，所以認真挑他來繼任。

其實當時如果當選的是連宋，而連成為國民黨的災難時，一旦連倒，國民黨政權將拱手送人，那時國民黨之鞏固領導中心的決心恐怕只有比民進黨更堅定的份。

其次，現在台灣社會刻板地認為以黨領政是不應該的，但是總統制固然如此，而內閣制則毫無問題。內閣制內閣一定要得到國會多數支持，這個多數就是靠以黨紀領導國會議員來維持的，不以黨領政，內閣制根本沒辦法運作，法國左右共治時，內閣總理也是一樣以黨領政。至於總統制，在行政體系中，總統是「一人領政」幾乎與黨無關，但在國會方面，嚴守權力分立的分際，總統無法用黨紀來約束黨團議員，要以黨領政是做不到的。

不過，台灣的情形非常詭異，一方面，在政方面固然由總統一人領導，但卻有個行政院長卡在總統和部長中間，領導得礙手礙腳，諸事不順；另一方面，台灣的政黨不比美國的柔性政黨沒有嚴格黨紀，台灣朝野政黨黨紀都很剛硬，無論蔣經國、李登輝或陳總統，都老實不客氣地運用黨紀來約束國會議員，在蔣李總統時代如此，陳總統在權力下放以前，同樣也是以黨領國會，縱使不擔任黨主席時，雖無以黨領政之名卻有其實。



內閣制才是根本之計


在這裡，有必要進一步探討一下以黨領政的意義，所謂以黨領政並不是以「黨主席」領政的意思，而是指透過黨組織、黨紀來領政，像英國的政黨也有黨主席，但黨主席只是黨的總務長，領政的是實質的黨魁－總理。

如今如果沒有直接民意基礎的閣揆不透過黨組織、黨紀，能夠施政嗎？當然。但要透過黨紀施政問題又來了：政策人事全在手中，又透過黨機器推動政務，那完全就是以政、甚至以個人領黨再領政，並進一步領國會了。這縱使在總統主政時，若從民主原則來衡量都是有問題的更何況閣揆，因為美國總統國會權力分立，雙方平等；英國是國會多數和內閣合一，名義上是國會作優位，但我國則變成行政凌駕國會之上，實在大有問題。

今天如採黨政合議，按前面說的道理其實是往民主走，但一則因整體體制未配套，又會滋生許多問題，且在社會積非成是，認為以黨領政是錯的前提下，又起爭論，被批評走回頭路，以致難被採行。

面對當前政治僵局，包括扁下台或釋放權力採黨政合議等解套方案，都問題多多、困難重重，為求長治久安，恐怕修憲改到內閣制才是根本之計，內閣制，這也是民進黨創黨時的主張。



本文原載於20060803蘋果日報A17