20060728蘋果日報：雙首長制中的總統責任

雙首長制中的總統責任 ◎高格孚（Stephane Corcuff）



我們在國外關懷台灣的人大概都希望不論這次台灣政局動盪結果如何，民主能繼續在台灣社會紮根。我想在此分享一些看法。我們法國現任席哈克總統在任內也有弊案，而當其最大弊案被揭露之際，因我在教授法國憲法，讓我有機會釐清憲法上總統的政治、法律與道德責任。台灣、法國及美國憲法有所不同，但三國都屬共和國體，都有一位強勢的總統，所以大致可相互比較。

我們不必區分總統的「政治」、「法律」與「道德」責任，因為事實上只有兩種，即政治與法律責任。這裡政治責任是有關領導人選擇實行的政策，而法律責任則是依法行政及總統在其私領域（非屬總統職權領域）的行為舉止，此兩種責任我稍後會解釋，但我認為不必談道德責任，因為法律，特別是在民主國家，是涵括著道德的價值觀，因此若總統在私領域中犯罪，那他應負法律責任，這當然與道德有關。至於總統的政治與法律責任為何？我想台灣跟法國在詮釋上有所差別。但本文目的並非支持或反對陳總統，我只希望提出一個基於憲法的思考角度。

若危害國家 才能彈劾總統

第一，什麼是政治責任？在法國認為我們總統並無政治責任。因為法國總統基本上不需透過國會就可任命總理，總統是最崇高的政治領袖，為了執行國家大政被人民選出，所以我們說他沒有政治責任，並非指他不受拘束，而是他不能因其政策而被罷免。這邊將總統權力（國防、外交、大政方針）與總理權力（執行日常的行政）加以區分是有用的。若執政黨執行一個讓全國都不滿的政策，我們民主體制裡有制衡手段，國會可倒閣、人民可上街抗議要總統下台，但除非總統做出非常嚴重的事，反對黨不能要他下台。反對黨要讓執政黨執行政策，並等下次大選才有希望執政，所以總統沒有政治責任，該責任在於總理。那何種情況才可彈劾或罷免總統？若總統使國家主權受危害或叛國，或本身失去行為能力時就能彈劾他。總統唯一的政治責任除上述叛國這類行為外，是對選民而非對國會負責；若反對黨和選民對他的執政不滿，可利用下次大選來贏得政權，以及不讓此總統連任。這是所有在法國的憲法學者對該責任的觀點。

第二，法律責任，此責任包含道德責任，並具兩項要素（依法行政與總統本人在私領域中的行為舉止；但我認為總統親戚的私領域行為不屬總統的法律責任）。總統在公領域要依法行政，否則國會與人民可糾舉其不合憲的行為；若總統做出嚴重不合憲行為時，罷免是一個可能，但其行為首應先被確定違憲。至於在私領域，在法國認為我們總統若做了非法的事，不論在任前發生並在任內被發現，或在任內發生與發現，在其任期內都免被起訴，檢察官雖可對總統展開調查，但需待任期屆滿後才能起訴他，除非犯屬刑法的罪行。該情況從未發生，若發生的話，此總統可能會馬上遭罷免（政治責任）與被起訴（法律責任）。
在詮釋政治責任與法律責任上，我覺得台法很不一樣，在憲法制度設計上罷免應是防止總統做出叛國，或類似叛國行為。然在這方面台灣似乎受水門案的影響很大，當時美國國會覺得這是總統政治責任的問題，也可說是因美國沒有總理，所以憲政制度下政治責任一定在總統，但台灣是雙首長制。法國雙首長制把政治責任放在總理身上，台灣是否要跟法國一樣？我想罷免與彈劾在理論與行使上不應與政治責任混淆在一起，否則當反對黨與總統有政策歧見時就會試圖去罷免總統，政局將一直動盪。若台灣要保留雙首長制，為了給台灣民主較高的穩定性，可能要思考政治責任放哪？在總統府或行政院？另一方法就是換成總統制，總統則會有完全的政治與法律責任（但因台灣緊繃的政局，我想總統制與內閣制都太危險，最好保留雙首長制，並把政治責任放在行政院院長上）。



私領域行為 難成罷免理由

最後關於法律責任，法國總統的私領域在任期內不應影響政治，除非是很重要的事；似乎有台灣人現在覺得連總統親戚的弊案都是總統的「政治責任」。雖說陳總統沒約束好他親戚行為當然會引起全國憤慨（但民主國家領袖真能控制其親人嗎？）然而在法律問題並非在總統本人。台灣政局動盪會如何演變，我無法預測也沒意見，我只擔心台灣民主化會因上述混淆而受長期影響。公民社會可因道德緣故請總統下台，但反對黨不能將總統親戚在私領域的作為，以及他的政治責任當成罷免理由，恐怕是誤會罷免和彈劾在憲法理論的功能。

作者為法國里昂政治學院政治學副教授、著有《風和日暖：台灣外省人與國家認同的轉變》


本文原載於20060728蘋果日報