20060719蘋果日報：憲政設計化解道德危機

憲政設計化解道德危機 ◎林繼文、徐斯儉



七一五「民主政治和台灣認同的道德危機」聲明，引起社會諸多討論。其中提到的「民主政治的道德危機」，值得進一步引申。民主政治最大的弔詭，是人民幾乎不可能直接作主。民主照理是讓人民透過選舉選出某些「人」來代理他們管「事」，所以人民是老闆，被選出來的人是受僱者。
然而，這些被選出來的政治工作者，對於政務知道的一定比人民多，結果作主人的反而無從判斷受僱者是否認真辦事。此時受僱者如果濫用主人託付給他的權力，便會產生「民主政治的道德危機」。在民主政治中，選民要政治人物有權力為他們辦事，但政治人物也可以用權力反過來操縱選民的訊息，甚至宰制人心。最極端的情況，就是選民已經被政治人物欺瞞到覺得自己沒有被欺瞞，甚至還潛意識地篩選訊息，合理化這種關係，成為欺瞞者最忠實的支持者。如果這種病態關係成為主流，即是民主政治行將毀滅的前兆。



決策模式影響安危

我們認為，當前台灣民主政治的問題固然和領導人行事風格有關，但更要緊的卻是制度的缺陷。這個缺陷，一言以蔽之，就是「除了決策者，沒有人知道決策是怎麼做的」。會產生如此問題，當然和憲政體制有關。我國憲法規定行政院是最高行政機關，但總統卻覺得行政院長是其幕僚長。目前一般認為包括軍事、兩岸、外交在內的國家安全大政方針是由總統決定，但這存在著兩個問題：一是這些議題與其他議題界線不清，往往使得總統的權力擴及內政；二是總統府底下沒有相應的機構來遂行其決策，而必須交由行政院來執行，但總統又不能參與行政院院會。憲法並未規定總統進行決策的正式機關，就算是國家安全會議，在極少正式開會的情況下，其運作及功能亦模糊不清，憲法賦予它的職權與能力是否足以來完成此一任務也是個問題。所以，我們不知道總統在哪裡決策，也不知道誰參與了什麼決策，更不知道總統主導了哪些範圍的決策。民進黨執政後，先後出現過許多非憲政的機關，但這些機關本身卻往往陷於「妾身未明」的密室暗影。

這樣的決策模式，已經深刻地影響台灣的安危。以最近的「終統論」為例，姑不論此一決策的內容如何，其決策的過程並未經過非常縝密的籌劃，許多部會事前並未參與決策，卻在事後必須進行辯護修補。也許政府會覺得，這種隱晦不明的決策模式可以讓對手出其不意。但是，這種模式卻會有嚴重的副作用。在外交上，非敵對國家（尤其是盟友）會認為我國政府難以預料、不負責任，這將嚴重削弱他國對我國的信任。一旦國際上對我國形成了這種負面的印象，將讓大國在私底下進行協調時更容易犧牲我國的利益。



憲政慣例穩固根基

在內政上，這種晦暗的決策過程，正是貪腐和濫權的溫床。這個問題，其實可以透過某些制度設計得到改善：第一，基於行政院對國會負責，總統對行政院長的任命，必須與國會諮商。第二，所有涉及國家安全、兩岸關係的事務，以及何種事務屬於此種類別，都必須由總統、行政院長與相關部會首長共同參與決策，並遵循合議制的精神，透過辯論尋求政策共識。第三，對於內政事務與人事，總統不能干預。第四，行政院可以針對重大政策尋求國會的支持，如果國會不支持即應倒閣；國會若未積極表現其對於行政院長的不信任，總統不得片面更換行政院長。這些手段，都不需要修憲即可達成。所以，我們呼籲今後無論誰執政，在憲法未更動前都能公開承諾遵守這些原則，以形成憲政慣例。真正的重點不是總統的「權力下放」，而是政府行使權力的機制必須透明且受制衡。

「炒股」、「關說」、「賣官」只是病徵，真正的病灶，是制度缺陷所形成的「道德危機」。總統的去留是執政者個人表達政治責任的方法，但妥當的憲政慣例卻可以為台灣的民主政治立下穩固的根基。



林繼文為中研院政研所籌備處副研究員、加州大學政治學博士
徐斯儉為助研究員、美國哥倫比亞大學政治學博士



本文原載於20060719蘋果日報