內閣制或總統制的選擇 ◎林濁水


兩度罷免不成後，紅軍和藍軍立委、名嘴紛紛指控，憲法規定罷免門檻，要國會2/3同意，公投1/2通過才能成立，是世界上超高的罷免門檻，是實質上剝奪了人民罷免權的惡劣規定，非常不民主。

罷免門檻高是事實，但說是「世界最高」卻太沒有知識了，因為現在世界上差不多找不到什麼國家還有罷免總統的制度了，實權總統的重要國家，北美的美國，南美的阿根廷、巴西、墨西哥，東歐的俄羅斯、烏克蘭、波蘭，西歐的法國、愛爾蘭，北歐的芬蘭，東亞的韓國……沒有一個國家有罷免總統的制度，這些國家沒有罷免總統的制度，卻一點也不擔心他們因此變成不民主國家。



民主兼顧體制運作

因此，你固可以說我國的罷免總統門檻世界最高，也同樣可以說是世界超低，因為台灣的罷免制度是世界上「重要國家」中獨一無二的，其他國家根本沒得比。


古典民主理念認為民主國家，政府施政必須要有人民信任的正當性，而用罷免權則來撤銷人民的信任，例如德國上世紀初的威瑪憲法就規定了對總統的罷免制度，但這制度門檻一點也不比我國低，他同樣要國會2/3同意，公投門檻雖稍低，只要投票過半（我國公民數過半），但他們追加了一個可怕的條件－－如果公投不過關，國會要自動解散。

中華民國憲法眾所周知，原先是模仿威瑪憲法而來，但如今各國已經都不採用這制度了，我國憲法卻沿用到今天，在修憲時，本來有人建議這種落伍的制度拿掉也罷，但是當時李鴻禧教授帶了一些人痛批，說修憲後，總統權力會大得像袁世凱制度一樣，所以為了對付「袁世凱」才把總統罷免制留下來，而提供今朝野廝殺政爭，但又不能分出勝負解決問題的一個戰場。

民主國家的制度建立，要兼顧民主，也要兼顧體制運作的穩定，對實權總統以任期予以保障是求制度穩定，而定期改選則以實踐民主，使不再被信任的總統可以落選下台，所以罷免就被認為沒有必要，至於一旦犯法，則由國會發動彈劾權，讓其解職，有些國家如法國、波蘭，則甚至既沒罷免也沒有彈劾的規定，其目的無非在強調制度的穩定性。

可見，選擇總統制偏重的在制度的穩定性上面，因此如果不滿意實權總統可以在已失人民信任的情形下繼續施政，並不是繼續使用已被一般國家捨棄的罷免制，並把門檻降低，而是選擇內閣制。

內閣制一旦國會認為掌權的總理已失去人民的信任，過半數的議員就可以使他下台，甚至由於總理是執政黨國會黨團支持出來的，不像總統制總統是由人民直接選出來的，因此，執政黨為了怕黨被總理拖累，也往往用黨內民主而非倒閣的手段主動要他下台，現在英國工黨布萊爾首相和前任的保守黨柴契爾首相都在這情形下下台。



民主穩定缺一不可

失去人民信任的總統繼續執政，的確是個問題，因此現在一般國家雖不採罷免制，但有的國家由國會予以解職－－雖然這樣做的國家很少，僅有如實權的南非總統和虛位的以色列總統，但他們的門檻還是很高，都是2/3。


民主和制度穩定兩項價值在憲政主義中可以權衡輕重但兩項都不可或缺，而權衡的策略在於總統制或內閣制間做選擇，因此如要民主優先，實應採內閣制而非維持總統制，還要罷免制，又怪高門檻，甚至要降低其門檻，固然可以鼓舞民粹，但將造成體制的混亂。



本文原載於20061026蘋果日報A18