倒閣才是辦法

■黃維幸



陳水扁總統在民進黨的憲改會中說：過去的憲改，七拼八湊，造成今天的亂局。將來憲法不是全部的總統制，就該是全部的內閣制。現在的憲法在行政與立法的關係上的安排不盡理想，固然是事實，但絕非完全無法運作，更不是亂局的根本原因。

一九九七年修憲是想師法法國一九五八年的半總統制。但是，政治妥協的結果，去掉了總統的主動解散國會權，改採被動解散權，只有在立法院對行政院長提出不信任案倒閣，總統才能在行政院長建議之下，考慮解散國會，或提名另一個立法院可以接受的行政院長。所以，解決行政與立法僵局的解鈴人在立法院，不在總統。



此種設計與法國憲法不同。 是優是劣，見仁見智；但是，如果立法院願意主動通過不信任案，給總統一個解決僵局的機會，這個憲法絕非無法運作。



但是，政黨輪替以來，何以行政立法對立，政治空轉？除了歸咎立法院不敢倒閣之外，要歸咎我們對半總統制的認識不夠，以總統制的觀念和作法實行半總統制的憲法設計。半總統制的設計最大的特色，在於內閣向國會負責，但是總統又有憲法上一定的獨立權限。 所以，兩個合在一起，總統雖然有提名總理（即行政院長）的權力，仍必須選擇國會（即立法院）所能接受，至少是能夠與國會多數合作的閣揆。 不像總統制之下，內閣聽命於總統，國會無絲毫置喙餘地。



在半總統制的實際的運作裡，如果總統能夠控制國會的多數，他可以提名聽命的閣揆；如果不能，他必須提名國會可以接受的總理。前者是法國第五共和戴高樂時期的情形，後者最有名的例子是密特洪時期的左右共治—社會黨的密特洪總統提名右派控制的國會能接受的席哈克為總理。 兩人訂立一個君子協定，釐清憲法下總統與總理的權限。



台灣在政黨輪替之後，事實上只輪替了總統，民進黨及其友黨從未在立法院佔有多數。要毫無半總統制經驗的民進黨總統一下子接受「藍綠共治」，提名藍黨屬意的行政院長，不但情有未堪，事實上也沒有適當的政治情勢和傳統，迫使陳水扁總統與藍營做實質性的妥協；反對黨只是以消極杯葛的辦法，至今也沒有以倒閣促使總統必須解決行政與立法的僵局。



所以，與其抱怨憲法東抄西學，掛一漏萬，還不如承認是政治人物認識不夠，力行不足。 如果一方以為「君權神授」，必得做到二○○八；他方以為「鴻鴣將至」，只要忍到二○○八，盡想些不著邊際的憲改或極不可能的罷免，虛晃一招，而不敢由立法院提出倒閣，反而默許總統毫無限制的閣揆任命權，台灣的政治必將繼續空轉。（作者為哈佛大學法學博士、世新大學法學院教授）



本文原載於20060925自由時報A15